di Caterina Di Marzio - Federico Bortoli
(pubblicato su "La Rivista Amministrativa della Repubblica Italiana",
fasc. n. 12 del 1999)
Un'attenta disamina dei provvedimenti legislativi e giurisprudenziali
concernenti la figura dell'ausiliario del traffico non può prescindere da
alcune considerazioni preliminari sul ruolo attualmente rivestito dagli Enti
locali nell'ambito della politica statuale e sul processo di semplificazione dei
procedimenti amministrativi. Pertanto, effettuata una breve premessa in merito
alle leggi 8 giugno 1990 n. 142 e 15 maggio 1997 n. 127 (Bassanini bis), si
procederà all'esame specifico dell'art. 17, commi 132 e 133, della Bassanini
bis e, dopo aver segnalato, a titolo esemplificativo, l'esperienza del Comune di
Roma, saranno riportate le principali pronunce giurisprudenziali sulle funzioni
dell'ausiliario del traffico e sulla connessa riconoscibilità a tale figura
della qualifica di pubblico ufficiale. Infine saranno individuate le soluzioni
legislative contenute nel Decreto Legge n. 391 del 2 novembre 1999 e nell'art.
68 della Legge Finanziaria relativa all'anno 2000.
1. I principi guida delle funzioni proprie degli enti locali: le leggi 8
giugno 1990 n. 142 e 25 maggio 1997 n. 127.
La Legge 8 giugno 1990 n. 142, nel conferire ai comuni il potere gestionale dei
servizi sociali, dell'utilizzazione del territorio e dell'assetto economico ha
finalmente determinato il concreto riconoscimento della loro autonomia politica.
Il potere rappresentativo nei confronti di una collettività è, infatti,
strettamente correlato alla libertà di determinazione delle politiche sociali:
governare il proprio territorio implica necessariamente la facoltà di scegliere
le modalità ottimali per l'impiego delle proprie risorse.
Atteso ciò, ai Comuni è stata quindi conferita la possibilità di avvalersi di
"forme" diverse, scelte alla luce delle diverse esigenze, per
l'amministrazione dei servizi pubblici, le quali nell'art. 22, comma 3, della
Legge 142/90 sono distinte:
in economia, utilizzata allorché, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio, non sia opportuno costituire una istituzione o una azienda;
in concessione a terzi, utilizzata quando sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale;
in azienda speciale, utilizzata per la gestione di più servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale;
in istituzione, utilizzata per l'esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale;
in società per azioni a prevalente capitale pubblico locale, utilizzata qualora si renda opportuna in relazione alla natura del servizio da erogare, la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati2.
I suddetti principi guida di cui alla Legge
142/90 sono stati ripresi dalla Legge 15 marzo 1997, n. 59 recante "Delega
al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti
locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa", con cui è stato previsto il trasferimento agli enti
medesimi di tutte le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla cura
degli interessi ed alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità.
Per rendere operativo il decentramento, il Governo è stato delegato ad emanare
uno o più decreti legislativi nel rispetto dei principi di sussidiarietà, di
efficienza ed economicità avuto riguardo altresì alle dimensioni territoriali,
associative ed organizzative dell'ente locale di riferimento.
L'autonomia dei comuni è stata ulteriormente ampliata dalla Legge 127/97 che ha
disposto misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei
procedimenti di decisione e controllo, riservando al Governo l'adozione di
provvedimenti atti a semplificare le norme sulla procedura e sulla
documentazione amministrativa. In particolare, la Legge ha indicato la necessità
di:
eliminare o ridurre la certificazione richiesta ai soggetti interessati all'adozione di provvedimenti amministrativi;
ampliare le categorie di stati, fatti, qualità personali comprovabili con dichiarazioni sostitutive di certificazioni;
evitare oneri o ritardi nell'adozione di un provvedimento amministrativo;
indicare esplicitamente le norme abrogate.
2. Introduzione della figura
dell'ausiliario del traffico
Prima di entrare nel merito della disposizione normativa di cui all'art. 17
della Legge Bassanini bis, è opportuno soffermare l'attenzione sulla figura
dell'ausiliario del traffico alla luce dell'art. 12 del Codice della Strada (D.
Lgs. N. 285 del 30 aprile 1992) e da questo, per la prima volta, introdotta.
Difatti l'art. 12, comma 3, C.d.S. dispone che, accanto ai soggetti contemplati
per l'espletamento dei servizi di polizia stradale: "la prevenzione e
l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale e la tutela
ed il controllo sull'uso delle strade possono essere effettuati, previo
superamento di un esame di qualificazione secondo quanto stabilito dal
regolamento di esecuzione:
dal personale dell'ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale, dell'Amministrazione centrale e periferica del Ministero dei lavori pubblici, della Direzione generale della motorizzazione e dei trasporti e dal personale dell'A.N.A.S.;
dal personale degli uffici competenti in materia di viabilità delle regioni, delle province e dei comuni, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade di proprietà degli enti da cui dipendono;
dai dipendenti dello Stato, delle province e dei comuni aventi la qualifica o le funzioni di cantoniere, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade o sui tratti di strade affidate alla loro sorveglianza;
dal personale delle Ferrovie dello Stato e delle ferrovie e tramvie in concessione, che espletano mansioni ispettive o di vigilanza, nell'esercizio delle proprie funzioni e limitatamente alle violazioni commesse nell'ambito dei passaggi a livello dell'amministrazione di appartenenza;
dal personale delle circoscrizioni aeroportuali dipendenti dal Ministero dei trasporti, nell'ambito delle aree di cui all'art. 6, comma 7;
dai militari del Corpo delle Capitanerie di porto, dipendenti dal Ministero della marina mercantile, nell'ambito delle aree di cui all'art. 6, comma 7.
L'elencazione è stata ampliata dall'art.
17 della Legge 127/97, con il quale, nel comma 132, è stata prevista la
possibilità da parte dei comuni di conferire con provvedimento del sindaco le
funzioni di prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di sosta ai
dipendenti delle società di gestione dei parcheggi, limitatamente alle aree
oggetto di concessione (ai sensi dell'art. 7, comma 8 C.d.S.).
Al riguardo, la circolare del Ministero degli Interni del 17 agosto 1997 N.
330/A/26467/110/26 ha precisato che rientrano in tale nozione anche i dipendenti
di aziende speciali, di enti di gestione comunque denominati ovvero di società
private, cui sia stata affidata la sola gestione delle aree di sosta a
pagamento. Il provvedimento ministeriale ha inoltre specificato che le funzioni
di prevenzione e di accertamento in merito alla sosta ed "alla
fermata" dei veicoli sono essenzialmente riconducibili alle violazioni di
cui agli artt. 7, comma 15 e 157, commi 5, 6 ed 8 C.d.S. e si estendono anche "alle
aree immediatamente limitrofe a quelle concesse, entro lo spazio minimo
indispensabile per compiere le manovre necessarie a garantire la concreta
fruizione del parcheggio in concessione"(come peraltro è stato anche
ribadito dalla circolare 1997 del Ministero degli Interni n. 300/A/55042/110/26
del 25 settembre). Le funzioni di accertamento e prevenzione sono state
richiamate nel Decreto Legge 2 novembre 1999, n. 391, nel quale è stata
confermata espressamente la competenza, anch'essa propria degli ausiliari del
traffico - peraltro già indubbiamente loro attribuita in forza della Legge
127/97 - ad applicare la sanzione accessoria della rimozione (ex art. 158 C.d.S.)
nei casi di impedimento all'accesso presso aree di sosta o di ostacoli frapposti
allo spostamento di veicoli regolarmente parcheggiati, od anche nell'ipotesi di
sosta in seconda fila.
Le stesse funzioni sono state conferite anche ai dipendenti comunali, diversi
dagli organi di polizia municipale e da quelli muniti dell'abilitazione di cui
all'art. 12, comma 3, C.d.S., relativamente "a tutte le strade del
territorio comunale in cui le manovre sono vietate da apposita segnaletica o dal
codice della strada o esistono parcheggi o aree di sosta a pagamento"
(secondo quanto precisato dalla Circolare del Ministero).
Ai sensi dell'art. 17, comma 133, i medesimi poteri previsti per i dipendenti di
società di gestione dei parcheggi sono stati attribuiti al personale ispettivo
delle aziende esercenti il trasporto pubblico di persone; ad esso sono altresì
conferite le funzioni di prevenzione ed accertamento in materia di circolazione
e sosta sulle corsie riservate al servizio5.
Passando all'esame del conferimento dell'incarico agli ausiliari del traffico,
si osserva specificamente che il C.d.S. prevede espressamente un esame di
qualificazione solo per le categorie indicate all'art. 12 C.d.S.. Tuttavia, il
Ministero degli Interni (come chiaramente rinvenuto nella circolare in esame) ha
ritenuto necessaria un'adeguata formazione professionale ed una successiva
valutazione di idoneità anche per i soggetti indicati nell'art. 17, comma 132
della Legge 127/97; al riguardo infatti si Legge che: "la garanzia della
professionalità degli operatori e la funzione che svolgono, richiedono di
prevedere l'assenza di situazioni soggettive, che inciderebbero negativamente
sulla pubblica affidabilità, corrispondenti a quelle di cui all'art. 15 della
l. 55/90, nonché una specifica idoneità psicofisica".
Tuttavia, oltre ciò, la circolare fornisce ulteriori indicazioni riguardo alla
competenza ed alle funzioni esercitate dai dipendenti delle società di gestione
e dagli Uffici e Comandi preposti alla procedura sanzionatoria, come di seguito
riportato:
Accertamento e contestazione
All'accertamento effettuato deve sempre seguire la redazione di un verbale
di contestazione, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 200 e 201 C..d.S.
e con i contenuti indicati all'art. 383 del Regolamento di esecuzione e di
attuazione del Codice della Strada. Copia dello stesso dovrà essere
consegnata al trasgressore se presente al momento dell'accertamento o se
sopraggiunto immediatamente dopo. Il verbale sarà comunque gestito
direttamente dagli Uffici o Comandi di Polizia Municipale e registrato
secondo le regole del citato art. 383, comma 3 del Regolamento di attuazione
al C.d.S.;
Gestione dei verbali di contestazione
Tutta l'attività di gestione dei verbali, successiva alla loro redazione
(notifiche, riscossione6, trattazione ricorsi, messa a ruolo, ecc) è
effettuata dagli Uffici o dai Comandi di polizia municipale del comune in
cui gli addetti operano. Ai predetti Uffici o Comandi compete anche
un'attività di indirizzo, pianificazione e controllo degli accertatori ed
una costante assistenza ed organizzazione del servizio da questi svolto.
Tessere di riconoscimento e segnali
distintivi
L'esigenza di immediata riconoscibilità per l'utenza stradale degli
accertatori delle violazioni relative alla sosta od alle corsie riservate,
rende necessario che questi siano dotati di una tessera di riconoscimento,
che si può anche identificare con quella ordinariamente rilasciata dal
comune, dall'azienda o dalla società da cui dipendono e richiede, altresì,
che la stessa sia esposta in modo ben visibile.
Per le stesse finalità occorre uno specifico abbigliamento distintivo,
naturalmente diverso da quello indossato dal personale di polizia stradale
previsto ai commi 1 e 2 dell'art. 12 C.d.S..
3. L'esempio del Comune di Roma
In virtù di quanto previsto dall'art. 22, lett. e), della Legge 142/90, il
Consiglio Comunale, con Deliberazione n. 47 del 28 marzo 1996, ha identificato
la S.T.A. Società Trasporti Automobilistici - una società per azioni del
Comune di Roma, già esistente dal 1918 ed avente ad oggetto la gestione di
tutte le attività afferenti il trasporto pubblico collettivo di persone e cose
a mezzo di qualsiasi tipo di veicolo nonché l'esercizio di ogni altra attività,
anche strumentale, connessa e/o complementare alla mobilità ed al trasporto -
come la Società istituzionalmente preposta allo svolgimento delle attività
complementari e collegate al sistema della mobilità. Ciò "in coerenza
con gli obiettivi di maggiore imprenditorialità e di sviluppo del trasporto
pubblico urbano, volti alla trasformazione del modello di mobilità ed al
miglioramento del trasporto medesimo in termini qualitativi e quantitativi
attraverso il processo di integrazione intermodale e di societarizzazione dei
servizi di supporto e complementari approvati con deliberazioni consiliari nn.
170 e 171/95, ed, in considerazione, altresì, della più recente evoluzione
normativa...".
Con successivo provvedimento di Giunta Comunale n. 1622 del 21 maggio 1996, alla
Società è stata affidata la gestione della sosta con parcheggio regolamentato
a tariffa e dei parcheggi pubblici a pagamento. Nel 1997 (deliberazione del 5
agosto n. 3197), in virtù di quanto previsto dal comma 132 dell'art. 17 della
Legge 127/97, la Giunta ha altresì attribuito alla S.T.A. le funzioni di
prevenzione ed accertamento in materia di sosta limitatamente alle aree oggetto
di affidamento. Più precisamente la Delibera ha stabilito che:
"Il personale da adibire alle funzioni di prevenzione ed accertamento
dovrà essere in possesso dei seguenti requisiti:
Possesso patente di guida cat. "B" o superiore;
Titolo di studio della scuola d'obbligo;
Assenza di condanne penali e carichi pendenti per reati non colposi
La S.T.A. dovrà organizzare corsi di
qualificazione per detto personale ai sensi e per gli effetti dell'art. 12 del
Decreto Legislativo n. 285/92.
I corsi suddetti dovranno essere finalizzati alla conoscenza di:
norme in materia di disciplina della sosta con particolare riguardo alla disciplina della sosta regolamentata e tariffata (artt. 157, 158 C.d.S., nonché art. 7 per quanto attinente alla disciplina della sosta);
compiti di prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di sosta;
nozioni sul procedimento sanzionatorio amministrativo;
esercitazioni pratiche sull'uso e la compilazione dei moduli per l'accertamento delle violazioni.
La durata dei corsi non dovrà essere
inferiore alle 20 ore.
Dopo aver partecipato al corso tecnico - pratico i candidati dovranno
svolgere un colloquio per l'accertamento dei requisiti psico - attitudinali e
sostenere l'esame di idoneità.
La Commissione giudicatrice nominata dalle Società e Aziende sarà composta
tra l'altro da:
il Coordinatore del Corso
un Dirigente del VII Dipartimento;
un Funzionario del Ministero dei LL.PP e/o un Funzionario della polizia municipale
Al personale che avrà superato l'esame
di idoneità verrà conferita con provvedimento del Sindaco la qualifica di
addetto al servizio di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di
sosta".
Dallo svolgimento delle funzioni di prevenzione ed accertamento conferite,
quindi, al personale dipendente che ha superato le prove abilitative individuate
da tale deliberazione, rinviene l'attività di accertamento delle infrazioni
riscontrate e quindi la redazione del conseguente verbale.
La procedura sanzionatoria è, come ribadito dal comma 132 della Legge 127/97 e
come già previsto anche dal C.d.S., di competenza degli Uffici o dei Comandi a
ciò preposti, ovvero degli Uffici Comunali o degli Uffici o dei Comandi della
polizia municipale. Nel caso del Comune di Roma, esso è dotato di un proprio
ufficio - l'Unità Organizzativa Contravvenzioni - istituito con ordinanza
sindacale n. 538 del 18 luglio 1996 ed allocato presso il Dipartimento II -
Politiche delle Entrate. Al riguardo, si precisa che i Dipartimenti, previsti ed
istituiti ai sensi dell'art. 5 del Regolamento comunale svolgono compiti di
coordinamento per aree funzionali delle unità organizzative, di coordinamento
generale delle attività delle Circoscrizioni, nonché di indirizzo,
coordinamento e vigilanza sulle funzioni esercitate dalle aziende speciali e
dalle istituzioni. L'U.O. Contravvenzioni, autonoma rispetto al Corpo della
polizia municipale, provvede alla gestione ed alla elaborazione, secondo un
criterio unitario, di tutti gli adempimenti procedurali - amministrativi,
contabili e tecnici relativi agli atti di accertamento di violazioni di
competenza comunale, punite con sanzione pecuniaria amministrativa, redatti dal
personale del Corpo di polizia municipale, da altri organi di accertamento
dell'Amministrazione comunale, ovvero dagli organi di polizia di cui all'art. 11
del C.d.S.. L'Unità è autorizzata al trattamento dei dati personali in
collegamento con gli Enti interessati (Motorizzazione, Prefettura, A.C.I.,
ecc.), cura le notificazioni dei verbali e la riscossione degli importi dovuti
attraverso un conto corrente postale intestato al Comune di Roma. Le somme
riscosse affluiscono direttamente alle Casse del Comune che, in qualità di
titolare del procedimento sanzionatorio - amministrativo, è anche l'unico
titolare dei proventi scaturenti dall'applicazione delle sanzioni.
L'Unità Organizzativa provvede altresì al recupero delle somme anche nei casi
di difficile reperimento degli interessati e nei casi di insolvenza o di
ritardato pagamento, e attiva le procedure idonee in caso di accertata morosità.
Svolge, infine, le attività di contatto con il pubblico, fornendo al
richiedente tutti i chiarimenti e le spiegazioni relativi al procedimento
sanzionatorio.
4. La nozione di pubblico ufficiale
Che efficacia probatoria hanno i verbali redatti dall'ausiliario del traffico? I
ricorsi al Tribunale hanno subito evidenziato la portata della problematica in
discorso. Specificamente, in sede di opposizione alla comminata sanzione
amministrativa, i "presunti" trasgressori alle norme del Codice
Stradale hanno prontamente contestato la legittimazione degli ausiliari a
certificare, tramite la redazione e relativa sottoscrizione di un verbale
fidefacente, i fatti da questi constatati e certificati.
E' evidente che la questione sottoposta all'esame dei giudici sottende la
possibilità di considerare o meno gli ausiliari del traffico come dei pubblici
ufficiali. Per questo motivo, prima di procedere all'esame delle recenti
sentenze di giurisprudenza è necessario effettuare un breve excursus in merito
a tale qualificazione.
* * * * *
Già nel vigore dell'originaria
formulazione, l'art. 357 c.p. era stato interpretato dalla dottrina e dalla
giurisprudenza maggioritarie secondo una concezione prevalentemente oggettiva
che ancorava la definizione di pubblico ufficiale esclusivamente alla natura
della funzione svolta.
L'art. 17 della Legge 26 aprile 1990, n. 86, svincolando la disposizione penale
dalla sussistenza di un rapporto di pubblico impiego, ha definitivamente
recepito questa concezione8.
Il riferimento ormai codificato a parametri oggettivi di riconoscimento della
qualifica pubblicistica è stato influenzato dal lungo processo di
privatizzazione che ha interessato la Pubblica Amministrazione. La necessità di
un'azione amministrativa improntata a criteri di efficienza propri di un'impresa
privata, ha determinato un'evoluzione delle modalità d'intervento dello Stato
nell'economia. Per questo motivo si è preferito sempre più ricorrere a moduli
privatistici per la costituzione di soggetti giuridici aventi comunque finalità
di pubblico interesse.
Alla luce di simili cambiamenti, la nozione di funzione pubblica non poteva che
essere svincolata da qualsiasi riferimento nominalistico o soggettivo, che
rinviasse di volta in volta la qualificazione pubblica o privata di un soggetto
giuridico ad un vero e proprio "elenco" formulato dal legislatore
tramite una miriade di disposizioni.
Questi i criteri ispiratori della Legge 26 aprile 1990, n. 86, la quale, quindi,
abbandonando la tradizionale ed ormai inadeguata concezione statalistica, ha
modificato il testo del previgente art. 357 c.p. prevedendo che: "Agli
effetti della Legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano
una pubblica funzione legislativa, giurisdizionale o amministrativa.
Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme
di diritto pubblico e da atti autoritativi, e caratterizzata dalla formazione e
dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione e dal suo
svolgersi per mezzo di poteri autoritativi e certificativi". Stando a
tali premesse, la Cass., sez. fer., 19.8.1993, in Giust. Pen., 1994, 1, ha
definito pubblico ufficiale il presidente del consiglio di amministrazione di
una società per azioni, concessionaria di autostrade, ritenendo che "l'esecuzione
di progetti di costruzione di tronchi autostradali, nonché di altre opere
inerenti l'autostrada o relative alla sua manutenzione non sono privatizzate per
il fatto che vengano poste in essere da soggetti privati, ma conservano la loro
natura di attività amministrativa in senso obiettivo, avendo la funzione di
assicurare la protezione dell'interesse pubblico, affidata istituzionalmente
all'ente concedente e solo per tramite della concessione trasferita al
concessionario".
Similmente, il Supremo Collegio12 ha avuto modo di precisare che i dipendenti
delle Ferrovie dello Stato, anche in seguito alla modifica dell'Ente in società
per azioni, mantengono la qualifica di pubblici ufficiali "allorché, a
norma dell'art. 71, comma 2, d.p.r. 11.7.1980, n. 753, provvedono alla
constatazione dei fatti e alle relative verbalizzazioni nell'ambito di attività
di prevenzione ed accertamento delle infrazioni alla polizia dei trasporti.
Infatti l'art. 357 c.p ... ricollega esplicitamente la qualifica di pubblico
ufficiale non al rapporto di dipendenza tra soggetto ed ente pubblico, ma ai
caratteri propri dell'attività concretamente esercitata dal soggetto
agente...".
L'entrata in vigore della Legge 7 febbraio 1992, n. 181 ha comportato ulteriori
modifiche.
Seguendo la lettera della norma, così come formulata dalla Legge del 86/90, si
sarebbe dovuto dedurre che la qualifica di pubblico ufficiale spettasse solo a
chi era, ad un tempo, titolare di tutti i poteri indicati dall'art. 357 c.p..
Tale lettura, tuttavia, aveva una portata pressoché paralizzante considerato
che solo in pochissime categorie di soggetti è dato ravvisare la contemporanea
titolarità di tutti i requisiti.
Successivamente, intervenuto con intento chiarificatore, l'art. 4 della Legge
181/92 ha modificato il secondo comma dell'art 357 nel modo seguente: "Agli
stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di
diritto pubblico e da atti autoritativi, e caratterizzata dalla formazione e
dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo
svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi". Il
legislatore ha dunque confermato che "la qualifica di pubblico ufficiale
deve essere riconosciuta a quei soggetti che, pubblici dipendenti o semplici
privati, quale che sia la loro posizione soggettiva, possano o debbano,
nell'ambito di una potestà regolata dal diritto pubblico, esercitare,
indipendentemente da formali investiture, poteri deliberativi, autoritativi e
certificativi, disgiuntamente e non cumulativamente considerati".
La giurisprudenza di legittimità ha così considerato pubblici ufficiali anche
i componenti di commissioni di gara d'appalto (nel caso di specie per la
prestazione di forniture alle USL), in quanto dotati di poteri certificativi ed
abilitati ad esprimere apprezzamenti tecnici latamente discrezionali. Non solo,
il Supremo Collegio ha, altresì, riconosciuto la qualità di pubblico ufficiale
"a tutti quei soggetti che, pubblici dipendenti o privati, possono e
debbono, nell'ambito di una potestà regolata dal diritto pubblico, formare e
manifestare la volontà della Pubblica Amministrazione ovvero esercitare poteri
autoritativi o certificativi" (sez VI, 26.8.1997, in Cass. Pen., 1999,
193). Similmente è stato qualificato pubblico ufficiale anche "chi è
chiamato a svolgere attività avente carattere accessorio, preparatorio o
sussidiario ai fini istituzionali degli enti pubblici, o che abbia anche solo
partecipato alla fase di formazione della volontà, ponendo in essere atti
istruttori e in genere preparatori, senza che sia necessario che tal atti
abbiano efficacia giuridica diretta nei confronti dei terzi" (Cass.,
sez. VI, 15.5.1998, in Il Sole 24 ore - Guida al diritto, 13.6.1998).
5. La giurisprudenza
La garanzia processuale di tipicità dei mezzi probatori, evidente corollario
del principio del giusto processo, induce a rifiutare qualsiasi interpretazione
non letterale del testo di Legge che inerisca gli strumenti istruttori a
disposizione del giudice e delle parti. Tale esigenza è ancor più avvertita in
sede penale, laddove, oltretutto, il principio di legalità - costituzionalmente
imposto a tutela del reo - esclude qualunque opera dottrinaria o
giurisprudenziale di integrazione alle condotte criminose tipizzate dal codice.
Le vie da percorrere rimangono, allora, soltanto due: o l'ausiliario del
traffico è effettivamente un pubblico ufficiale munito di poteri di
certificazione e, quindi, in grado di redigere atti pubblici facenti fede fino a
querela di falso, o la sua attività di incaricato di pubblico servizio si
riduce effettivamente ad una mera segnalazione delle infrazioni commesse alla
polizia stradale.
In merito. Allo scopo di dare una risposta esaustiva alla suddetta domanda, è
necessario passare in rassegna le sentenze (od ordinanze) emesse in materia
negli ultimi mesi. Il Tribunale di Perugia, sent. n. 455 del 5 ottobre 1999,
pronunciando su un'opposizione per carenza di poteri avverso un avviso di
accertamento redatto e sottoscritto da un ausiliario, ha stabilito che:
L'avviso redatto dagli ausiliari del traffico non è atto pubblico ai sensi
degli artt. 2699 e 2700 c.c., competendo ad essi il solo compito di individuare
e segnalare le violazioni di sosta e fermata alla polizia municipale. Solo
quest'ultima ha il potere di accertare l'infrazione compilando e sottoscrivendo
il relativo verbale che è fidefacente fino a querela di falso.
Il giudice perugino ha basato la sua motivazione sulla Circolare Interpretativa
del Ministero degli Interni del 25/9/97, la quale avrebbe precisato che
l'ausiliario medesimo non svolge funzioni di polizia stradale ai sensi di quanto
previsto dall'art. 12 C.d.S.:
Il verbale di accertamento è atto esclusivo dell'agente che lo ha redatto,
riferibile alla sua responsabilità di soggetto che ha proceduto al riscontro di
comportamenti e che in questa attività valutativa opera in posizione di
autonomia persino rispetto alla struttura organizzativa di appartenenza; esso
riserva la massima attendibilità a quanto riferito dall'agente di polizia, ma a
condizione che lo stesso riferisca circostanze oggettive avvenute in presenza
dell'agente medesimo e da lui accertate: l'onere di verbalizzare per iscritto i
fatti non può essere delegato ad altri, pena il venir meno della suddetta fede
privilegiata.
In relazione al principio di tipicità dei mezzi istruttori (art. 115 c.p.c.) ed
alla conseguente inammissibilità, in sede processuale, di dichiarazioni scritte
rese da un terzo, l'avvenuta infrazione al Codice Stradale non potrà, quindi,
essere provata dalla Pubblica Amministrazione tramite l'esibizione dell'avviso
redatto dall'ausiliario. Costui potrà eventualmente solo essere chiamato in
qualità di testimone in sede di giudizio di opposizione alle sanzioni
amministrative (artt. 22 e ss. C.d.S.), dando luogo ad una prova che, al
contrario dell'atto pubblico - fidefacente fino a querela di falso (artt. 2699 e
2700 c.c.), - è sempre soggetta alla discrezionale valutazione dell'organo
giudicante (art. 115 c.p.c.).
Pronunciando su una fattispecie antecedente l'entrata in vigore dell'art. 17, l.
127/97, la Corte di cassazione, sez. III, sent. n. 11949 del 25.10.1999, ha
statuito che:
E' legittimo l'accertamento effettuato dal Comando dei VV. UU. con la
collaborazione dei cosiddetti ausiliari del traffico i quali, senza essere
investiti di alcuna funzione di polizia, limitano la loro opera alla rilevazione
e segnalazione alle autorità di polizia municipale delle infrazioni stradali.
Mancando i presupposti legislativi del riconoscimento della funzione
certificativa in capo ai dipendenti delle società di gestione di parcheggi a
pagamento - atteso che prima della modifica intervenuta a seguito della
Bassanini bis, tali soggetti non erano comunque tra quelli legittimati alle
funzioni di prevenzione ed accertamento di cui all'art. 12 C.d.S. - il Supremo
Collegio non poteva che ricondurre l'attività degli ausiliari al più ampio
dovere di collaborazione del cittadino privato all'osservanza della legge.
La connotazione necessariamente privatistica dell'attività svolta ha
determinato l'assoluta irrilevanza dell'avviso di infrazione a fini probatori.
Il verbale redatto dagli ausiliari del traffico non ha alcuna fede
privilegiata. La prova va offerta in virtù delle regole generali fissate in
materia dall'art. 2967 c.c., secondo il quale ogni parte deve provare l'assunto
da cui intende dedurre conseguenze giuridiche in proprio favore.
Esattamente opposto a quello del Tribunale di Perugia, è l'orientamento del Tribunale
di Lecce, sez. II, che nell'ordinanza del 13 settembre 1999 (con
motivazione, in realtà alquanto succinta) ha giustificato la legittimazione
dell'ausiliario "ad elevare contravvenzioni" limitandosi a richiamare
testualmente il comma 132 del citato art. 17:
Poiché chi ha provveduto all'accertamento dell'infrazione stradale risulta
abilitato alle funzioni di ausiliare del traffico con provvedimento sindacale,
costui è anche formalmente abilitato ad elevare contravvenzioni.
Sicuramente molto dettagliata è invece la motivazione resa dalla Sez. XII
del Tribunale di Roma (sent. n. 22862 dell'8.10.1999) che, sebbene abbia
accolto il ricorso dell'opponente per un mero vizio formale - non avendo il
Comune proceduto al deposito della prova dell'avvenuta notificazione del verbale
di violazione entro il termine dell'udienza di prima comparizione delle parti -
ha comunque riconosciuto l'efficacia derogatoria ed integrativa dell'art. 17, l.
127/97, rispetto all'art. 12 C.d.S., contestualmente attribuendo all'ausiliario
del traffico la qualifica di pubblico ufficiale:
La lettera della nuova norma del comma 132 è chiara e precisa nell'esprimere
il concetto di conferimento di una pubblica funzione ad una nuova categoria di
persone, dipendenti di società di gestione di parcheggi, funzione coincidente
con l'espletamento dei servizi di polizia stradale di prevenzione ed
accertamento delle violazioni. Pertanto, in virtù dei canoni interpretativi
della Legge stabiliti dall'art. 12 delle Preleggi, i quali consentono di
convergere verso un'interpretazione univoca, esauriente e persuasiva in ordine
alla potestà della nuova categoria di soggetti ad esercitare poteri
autoritativi e certificativi, agli ausiliari del traffico deve essere
riconosciuto lo stesso potere accertativo di un pubblico ufficiale.
Il giudice romano, escludendo l'identificazione assoluta del pubblico ufficiale
nel pubblico funzionario dipendente da un'amministrazione statale o locale, ha
quindi espressamente attribuito efficacia di atto pubblico fidefacente
all'avviso redatto dall'ausiliario:
Si deve affermare, in base alla disciplina normativa esistente, il potere dei
soggetti compresi nelle categorie specificate nell'art. 17 comma 132 l. 127 del
1997, alle quali appartiente la figura dell'Ausiliare del Traffico, di redigere
il verbale di accertamento di un'infrazione al Codice della Strada con
l'efficacia probatoria dell'atto pubblico e con la fede privilegiata fino a
querela di falso delle attestazioni circa la provenienza dell'atto dal suo
compilatore, delle dichiarazioni delle parti debitamente trascritte, dei fatti
materiali accertati, avvenuti in presenza del verbalizzante o dal medesimo
personalmente compiuti.
Nella citata sentenza, peraltro, l'organo giudicante - accogliendo il ricorso
con la sola motivazione che non era stato prodotto l'avviso di ricevimento della
notificazione - ha anche esplicitamente riconosciuto la piena legittimità
dell'operato della U.O. Contravvenzioni di Roma la quale, in virtù di quanto
previsto dall'art. 201 C.d.S., provvede regolarmente alla notificazione dei
verbali di accertamento per il tramite della Polizia Municipale, servendosi
anche del servizio postale.
Muovendo da ben altre premesse, la sez. XIII del Tribunale di Roma (sentt. nn.
20503; 20514; 20475; 20491 del 25 ottobre 1999) ha riconosciuto a questi
soggetti un vero e proprio potere di accertamento e contestazione della
violazione. I giudici hanno rigettato i ricorsi attribuendo implicitamente
efficacia di prova legale agli avvisi redatti dagli ausiliari ed al contempo
qualificando questi ultimi non come pubblici ufficiali ma come incaricati di
pubblico servizio:
Avendo l'art. 17 comma 132 della Legge 127/97 consentito ai Comuni di
delegare l'attività di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia
di sosta a dipendenti comunali o di società di gestione, con la finalità
precipua di consentire il governo ottimale delle aree medesime, all'ausiliare
deve essere necessariamente riconosciuta la qualifica di incaricato di pubblico
servizio. Nessun dubbio sussiste perciò sul potere di rilevamento, accertamento
e contestazione della violazione da parte di tali soggetti.
Contrariamente a quanto testualmente disposto dall'art. 2700 c.c., è stata
quindi ampliata la categoria dei soggetti competenti a redigere atti fidefacenti,
forse accogliendo l'interpretazione estensiva della Cassazione penale (sez.V,
sent. dell'11 febbraio 1997; sez. II, sent. del 3 dicembre 1990) in merito al
reato di falsità in atti pubblici (art. 467 c.p.).
6. Le ulteriori disposizioni legislative: il Decreto Legge 2 novembre 1999 n.
391 e l'art. 68 della Legge Finanziaria
Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni volte a
ribadire la portata normativa dei commi 132 e 133 dell'art. 17, anche al fine di
deflazionare il contenzioso in essere, il legislatore ha compiuto un'operazione
di interpretazione autentica diretta a fugare ogni eventuale dubbio sull'ambito
operativo degli ausiliari.
L'art. 1 del D.L. n. 391 del 2 novembre 1999 ha, infatti, espressamente disposto
che "I commi 132 e 133 dell'art. 17 della Legge 15 maggio 1997, n. 127
si interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione ed
accertamento delle violazioni ivi previste, comprende, ai sensi del comma 1
lettera e), dell'art. 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e
successive modificazioni, i poteri di contestazione immediata nonché di
redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l'efficacia di cui
agli articoli 2699 e 2700 del Codice Civile". Il rinvio alle
disposizioni civilistiche in tema di atto pubblico ha dunque inequivocabilmente
chiarito il valore probatorio privilegiato dei verbali di accertamento. Essendo
scontata la portata retroattiva della norma di interpretazione autentica (Cass.,
sez. I, sen. n. 11235 del 7.11.1998; Cass., sez. I, sen. n. 7297 del 9.12.7297),
la quale si limita esclusivamente ad esplicitare il contenuto della disposizione
interpretata senza introdurre elementi di novità, il provvedimento è
sicuramente applicabile anche ai ricorsi in precedenza pendenti dinanzi al
Tribunale.
Per effetto dell'art. 68 della Legge Finanziaria per il 2000, il legislatore ha
nuovamente ribadito la natura di pubblico ufficiale dell'Ausiliare del traffico
stabilendo che:
"I commi 132 e 133 dell'art. 17 della Legge 15 maggio 1997 n. 127, si interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni, ivi previste, comprende, ai sensi del comma 1, lettera e) dell'art. 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, i poteri di contestazione immediata nonché di redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l'efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 del Codice civile.
A decorrere dal 1° gennaio 2000 le funzioni di prevenzione e accertamento previste dai commi 132 e 133 dell'art. 17 della Legge 15 maggio 1997 n. 127, con gli effetti di cui all'art. 2700 del Codice civile, sono svolte solo da personale nominativamente designato dal sindaco previo accertamento dell'assenza di precedenti o pendenze penali, nell'ambito delle categorie indicate dai medesimi commi 132 e 133 dell'art. 17 della citata Legge n. 127 del 1997.
Al personale di cui al comma 132 e al personale di cui al comma 133 dell'art. 17 della Legge 15 maggio 1997, n. 127, può essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli, nei casi previsti, rispettivamente, dalle lettere b) e c) e dalla lettera d) del comma 2 dell'art. 158 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285.4.
Il termine indicato dall'art. 204, comma 1, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, per l'emissione dell'ordinanza - ingiunzione da parte del prefetto è fissato in centottanta giorni.
Il decreto Legge 2 novembre 1999 n. 391 è abrogato. Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo decreto Legge n. 391 del 1999".
Tramite la scelta normativa di riaffermare
la pubblica funzione dell'ausiliario attraverso la Legge Finanziaria e
scegliendo di abrogare il decreto legge, il legislatore ha chiaramente
dimostrato la volontà di ribadire l'efficacia probatoria privilegiata
dell'avviso di accertamento al di là di ogni eventuale dubbio di
costituzionalità sull'esistenza dei requisiti di necessità ed urgenza
richiesti dall'art. 77 Cost..
7. Conclusioni
Già l'evoluzione legislativa dell'art. 357 c.p. e gli orientamenti
giurisprudenziali decisamente costanti in merito alla nozione di pubblico
ufficiale inducono a ritenere che l'Ausiliare del Traffico espleti una vera e
propria funzione pubblica avente carattere certificativo. D'altro canto, se si
considera che, nelle intenzioni del legislatore, chiaramente esplicate dalla
Circolare ministeriale più volte menzionata, "la figura dell'ausiliario
è stata prevista al fine di consentire il più razionale impiego del personale
che espleta funzioni di polizia stradale nell'attività di prevenzione e
repressione di comportamenti più pericolosi aumentando, al contempo, la
deterrenza verso tali condotte illecite", la scelta diviene obbligata.
Qualora, infatti, il compito degli ausiliari fosse limitato a fornire un
semplice notitia criminis alle forze di polizia - le quali sole, sopraggiungendo
necessariamente sul luogo della commessa infrazione, potrebbero redigere il
verbale e provvedere ai successivi incombenti - sarebbe chiaramente vanificata
la finalità precipua di concentrare le forze di polizia medesime in altre
operazioni ben più rilevanti.
A fugare ogni dubbio, i recenti interventi legislativi del 1999 hanno
espressamente chiarito la natura di prova privilegiata dell'avviso di
accertamento redatto dall'ausiliario.
La lettura dei commi 132 e 133 dell'art. 17 della Legge 127/97, si inserisce,
allora, nel più ampio contesto di semplificazione del procedimento
amministrativo a fondamento dell'intera normativa. La necessità di garantire
un'azione amministrativa efficiente, sganciata da quei vincoli di
burocratizzazione e lentezza che troppo spesso hanno dato l'idea di una Pubblica
Amministrazione improduttiva, ha comportato primariamente l'esigenza di
svincolare l'esercizio di pubblici poteri da connotazioni meramente soggettive.
I recenti interventi legislativi testimoniano l'ormai raggiunta consapevolezza
che il buon andamento della Pubblica Amministrazione si concretizza oltre che in
un procedimento trasparente anche e soprattutto in un procedimento rapido.
E' naturale che l'esigenza di "imprenditorialità" sia stata
particolarmente avvertita nel settore dei trasporti: la politica della mobilità
coinvolge inevitabilmente l'assetto territoriale dal punto di vista urbanistico,
ambientale e, soprattutto, sociale. Ed il diritto alla circolazione è sempre
strumentale alla vivibilità del territorio.